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| 议题5.4 | GF 02/13 |
粮农组织/世卫组织第二次全球食品安全管理人员论坛
2004年10月12－14日，泰国曼谷
（由粮农组织/世卫组织秘书处编写）
为政治、经济和其它目的故意污染食物，是当前的一个实际威胁，在一个地方故意污染食物可能对全球公众健康产生影响。世卫组织成员国对于可能为故意伤害平民而将化学和生物制剂或放射性核材料放入食物和其它媒介表示关注，要求世卫组织为加强他们的处理能力而提供手段和支持。因此，世卫组织准备了各种准则，包括关于预防和处理故意污染食物问题的指南。
虽然所有食品安全紧急情况，包括故意和非故意事故可以通过已经建立的食品安全基础设施加以管理，但是需要有效预防措施和基本防备来应付故意污染所带来的威胁。各国应当将食品破坏行为的考虑纳入现有计划以确保其食品供应的安全。加强食品安全基础设施将有利于提高各国减轻由化学和微生物制剂引起的所有食源性疾病负担及处理所有污染事故的能力。加强与现有传染性疾病防治系统的联系还将确保监视、防备和处理系统包括必要衡量标准，以便及时查明食源性问题及提供相关信息，便于迅速有效地处理。
为了迅速有效地进行处理，各国需要建立警报、防备和处理系统来应付实际或受到威胁的食品供应故意污染给公众健康带来的威胁。应当将与世卫组织、粮农组织、有关故意污染事故的国际组织和区域组织协调视为加强国家处理所有食品安全紧急情况的系统的一个组成部分。特别是，各国应当积极参加世卫组织食品安全部门紧急情况网络，作为建立必要能力和联系以便处理这一问题的第一步。
以食品供应安全为目标的罪犯和其它反社会团体的威胁已经成为事实。在过去20年期间，世卫组织成员国对于化学和生物制剂及放射性核材料被故意用于伤害平民的可能性的关注不断增长。近几年来，若干国家的卫生部提高了它们对于恶意使用可以通过空气、水和食物传播的材料的警戒状态。
在2002年，世界卫生大会认识到针对平民的这些威胁，请世卫组织向各国提供手段和支持，以加强处理故意使用生物和化学制剂或放射性核材料问题的国家系统1。世界卫生大会还请世卫组织继续发布关于为处理潜在事故而建议采取公共卫生措施的国际指南和技术信息。因此，世卫组织准备了各种准则，包括关于预防和处理故意食品污染的指南。2
所有国家都必须建立基本系统，以便预防或制止对其食品供应的故意污染，以及当发生事故时，进行迅速处理，从而尽可能减少这种污染对健康和经济的潜在不利影响以及其它不利影响。然而，具体对策应当仅仅视为国家和全球更为广泛的全面食品安全计划中的一个方面。世卫组织《全球食品安全战略》3包括预防性食品安全办法，对食源性疾病和化学污染事故加强监视以及更加迅速地进行处理。这种办法可以大大加强各国保护其食品供应安全不受自然和意外威胁的能力，同时为处理故意食品污染问题提供一个框架。
在本文件中，故意食品污染的定义是，为造成公民伤害或死亡和/或破坏社会、经济或政治稳定目的，使用化学和生物制剂或放射性核材料来故意污染供人们消费的食品的一种行为或威胁。这种化学制剂为人造或自然毒素，生物制剂系指致病微生物，包括传染性和非传染性病毒、细菌和寄生虫。本文中放射性核材料的定义是，当以不可接受的水平出现时能够造成伤害的放射性化学品。本文涉及所有食物，包括食物制备过程中所使用的水以及瓶装水。
同所有健康和安全问题的情况一样，预防通常是最理想的办法。预防被视为防治故意污染的第一道防线。预防的关键是，认识到它们的潜在威胁及实施基本安全和预防措施。与政府合作，食品业能够最有利地迅速处理从生产到消费整个食品供应系统的这种威胁。政府食品安全部门可以提供必要指导和其它协调职能来帮助食品业，如产品追踪和收回系统中所采用的。由于生产方法和质量计划往往是私有的，食品业具有从原料到产品分发过程中减少故意食品污染可能性的知识和能力。政府应当支持食品业加强现有食品安全管理系统，包括对故意污染的考虑。政府还通过各种自愿和管理机制，在促进预防性食品安全方面发挥作用4。重要的是，注意到本文中所描述的一些预防活动涉及‘工业化’食品生产系统。虽然工业化生产也最有可能成为故意污染的目标，但是传统生产系统，包括分配线较短的系统的问题需要单独审议。
在食品链的任何环节，都可以用化学和生物制剂或放射性核材料故意污染食物。食品安全管理计划为预防、检查和控制食品破坏提供机遇。了解生产制度、成分、人、设备和机械之间的关系，可能有助于查明可能发生的系统严重失败。破坏方法和威胁程度可以作为这种分析的一部分加以确定，为风险分析提供基础。食品业典型食品安全管理计划包括良好农业和加工方法以及‘风险分析和临界控制点’系统。以对风险的科学评估为基础的新系统目前越来越多地用于从农场到餐桌整个食品供应过程中制定风险减少方法。
政府应当与食品业密切合作，以便将预防和处理故意污染工作纳入食品安全管理计划。并非所有国家都已经建立了基础设施来帮助食品业，特别是小型企业和欠发达企业在食品生产、加工和制备整个过程中采用这种计划。加强这方面的能力建设对于预防故意和非故意食品污染至关重要。在这方面政府为帮助食品业而可以采取的一般行动包括：
预防故意污染并非总是需要高技术或大量费用。提高对问题的认识以及提高警惕性是可以采取的有效措施之一。可以通过审计食品安全管理计划来提高认识。当发生事故时，可以与食品业分享早期监视所得到的信息，以便于迅速采取行动处理消费者关注的问题，制止或减轻威胁。
预防故意食品破坏的知识和能力主要在于食品业，必须在整个食品链中应用。关于遭受化学和生物制剂及放射性核材料的潜在污染问题以及食品供应中断问题，需要在制定和审议食品安全管理计划时加以考虑，基本食品安全管理计划与先进的食品安全管理计划可能不同。
可以通过增加人和设施的安全来尽量减少故意食品污染机会。食品业的所有部门应当考虑改进对其设施的安全和处理计划。例如，原料和储存设施来源及运输系统可以保护；可以控制并记录进入生产、加工、运输和储存等所有重要地区，尽可能减少污染机会。
关于人员，雇主可以考虑选拔其雇员，以确保他们具备适合其工作和职责的条件和背景。对于可以进入重要地区的卫生、维修和检验人员，也可以从安全的角度进行挑选。可以建立适当机制使职员能够报告可疑的行为和活动。
虽然不可能描述所有可能的食品破坏方法，但是世界卫生组织为食品业制定了基本准则，以便加强食品安全管理计划，防治用有害制剂故意污染食品5。该项准则提供了食品业应当考虑的各种方法，并考虑到现有资源和预计的威胁。在食品链的每个环节都需要考虑可能的风险，以确保所生产的食品的安全。一些国家6,7,8和食品业9拟定了一系列有用文件，为在特定食品生产和加工过程中进行风险分析提供了实例和指导。并非所有这些文件全部适用于小型发展中企业，但是对易受害性进行评估的总原则适用于所有企业和部门10,11。
虽然预防措施很有必要，但是由于故意污染食品的机会太多而无法完全预防这种事故。然而，有效和迅速的监测和监视计划以及防备工作可以大大有助于处理这种威胁。许多政府已经建立或者正在建立食品安全基础设施，以确保为国内消费和出口而生产的食品达到可接受的安全标准。加强国家食品安全计划需要具有支持基础设施的国家政策和资源，以及有充足和最新的食品污染监测实验室、食品检验、食源性疾病监视、教育和培训手段。最为重要的是，故意污染的可能性需要成为安全考虑的一个组成部分。
虽然预防食品安全紧急情况的主要知识和能力在于食品业，但是政府负有察觉和处理实际或受到威胁的食品污染事故以及基它食品安全紧急情况的主要责任。当发生故意食品安全紧急情况时，必需通过所有各级有效而迅速的紧急情况处理系统来管理对公众健康、经济和社会或政治稳定的潜在影响。处理手段的效果在很大程度上取决于在任何事故发生之前早就制定和执行的防备计划。对紧急情况的公众健康防备工作已经在世卫组织各种出版物中进行了详细审议，因此在本文件中不再详细讨论。12
防备和处理系统的性质，以对故意食品污染的特定威胁的评估以及这些威胁与其它公众健康问题相比的优先程度为基础。这些优先重点作为对易受害性评估的一部分加以确定，而对易受害性的评估则作为故意污染防备计划制定工作的一部分执行。威胁视其对健康的影响及其潜在社会、经济和政治影响，可以分为高度威胁和低程度威胁。
根据一个国家的科学、经济、政治和社会条件，对易受害性进行评估，以便衡量威胁的程度，确定资源重点行动。必需确定重点行动以确保为处理这种威胁而采取的行动符合这种威胁所固有影响的严重性。对易受害性进行评估的目的是，查明用有害制剂对食品进行故意污染的特性和潜在影响，查明相对优先重点，根据这些优先重点拨出适当比例的国家资源。食品和食品安全方面的技术专家应当参加对于故意污染易受害性的任何评估。关于化学品的毒性及微生物制剂的特点方面的信息连同对潜在风险的评估，是此类评估的一个必要成分，它们将确定这种制剂的潜在影响。
处理由故意食品污染所引起的紧急情况同处理由非故意污染所引起的紧急情况具有共同特点，这两种情况往往无法区分，特别是在发生紧急情况的初期。因此，防备计划应当包括对故意污染和非故意污染的处理手段。在防备计划已经制定的情况下，食品安全紧急情况、故意食品污染需要纳入现有计划，最大程度地利用现有处理紧急情况的基础设施和资源。用于医疗措施的资源和手段，包括迅速运输、供应、人员和病人的疏散，是传染性疾病防备的一个组成部分，在其它文件中对此作了说明13。一项良好的公众健康紧急情况处理系统还应当包括处理食品污染事故的能力。在制定食品安全紧急情况计划时，强调以下要点：
对于有关故意食品污染事件而言，紧急情况处理手段与法律实施活动之间开展有效互动非常重要。防备规划工作可以包括刑事审判制度的具体要求，如签字的任何样品管理链和其它证据。
防备计划应当在负责处理故意食品污染紧急情况的机构的活动中进行检验。应当对任何新活动在处理故意食品污染的效果方面加以检验。对实际事故和紧急情况处理活动结果的评价应当用于确定进一步资源需要，调整各机构的作用及其互动，改进紧急情况计划。
关于察觉食源性疾病系列的监视系统成绩和为查明食品和有害制剂而进行的流行病调查，表明对故意食品污染事件做出反应的系统能力。对食品紧急情况及时做出反应，需要在防备规划与所有有关机构的紧急情况处理系统之间建立有效联系。需要与食品安全部门建立联系，以便提供有关可能涉及食品的调查的专门知识。提供合格的食品安全检验员和实验室是防备工作的重要要求。例如，对可疑食品的及时取样、运输和分析应作为防备规划工作的一部分加以处理。各国需要调查其可能威胁制剂的实验室能力。可以通过国际计划如全球环境监测系统/食品污染监测和评估计划（GEMS/Food）促进对异常制剂如二氧芑和篦麻毒素的迅速检测，GEMS/Food在世界上80多个国家保持食品安全实验室网络。 14
公共卫生防备和处理系统主要侧重可传染疾病，大多数紧急情况处理系统尚未包括关于利用食品作为对威胁性制剂的一个手段的考虑。仅有少量国家在其目前的发展状况中能够迅速有效地处理故意食品污染。可以通过故意食品污染的可能威胁或者实际行为开展食品安全紧急情况处理。
对故意食品污染事件的有效公共卫生处理办法将取决于许多机构和部门的及时联络和联络质量，这些机构和部门包括健康服务、地方和国家的公共卫生部门、临床医师、传染病专家、实验室、毒药信息中心、法医病理学家、其它机构和组织及食品业。有效紧急情况处理措施还必须适合当地条件，应当包括与执法机构、情报机构、追踪和食品收回系统、风险评估专家和食品业以及比较传统的保健提供部门、实验室和紧急服务部门的联系。
通过在现有国家警报和处理系统与食品安全系统之间建立联系，能够有效察觉及处理这种食品污染事件。通过加强与食品安全机构的联系，能够获取有关食品信息以及关于对食品和有害制剂进行检验的方法和分析技术。食品安全专家可以对有关化学品和微生物危害风险进行评估，以确保处理手段适合风险。查明并收回受影响食品是食品安全紧急情况处理的一个重要特点。追踪信息对于估计潜在风险规模及停止销售受污染食品很有必要。它还可能有助于对食品污染事件的刑事调查。食品收回工作通常由食品业与食品安全部门合作执行。检疫部门和海关部门掌握进行追踪和收回所必需的食品进口信息，可以在入境口岸迅速扣押食品。‘农场到餐桌’整个过程需要纳入食品安全紧急情况，包括故意污染食品供应的处理规划工作。
最后，食品供应系统的恢复需要作为处理系统的一部分加以考虑。首先必须对于处理手段在消除受污染食品或者对受污染食品进行消毒方面的效果进行检验，才能放宽严格措施，确保向消费者提供安全食品。虽然情况不同，但是继续抽样和分析可能是大多数恢复方案的一个共同特点。
紧急情况处理系统的所有各方之间进行迅速有效通信联络很有必要，应当列入防备规划。针对潜在国际疾病传播和食品贸易，必需与国际方面，如全球疾病暴发警报和反应网络15、国际食品安全部门紧急情况网络16，进行通信联络。粮农组织/世卫组织食品法典委员会最近就发生食品安全紧急情况时交流信息方面提供了指导。17有保证的网上资源可能有助于紧急情况处理的通信联络。
由于罪犯有时可能在人们中造成惊慌和恐怖，在发生食品安全紧急情况时与群众媒体和公众的良好通信联络很有必要，应当列入防备规划。应当及时向公众发布新闻和其它信息，以防止不必要的推测和谣言。在这方面，具有良好通信技能的食品安全专家非常有用。一种平衡的办法应当提供信息，从而不会增加不必要的忧虑。在通报威胁和事故处理情况时，应当考虑到文化方面。粮农组织/世卫组织关于食品安全事务风险通报的出版物提供了关于这个问题的指导18。世卫组织其它出版物也提供了关于发生情况时进行通信联络的建议19。
应当开辟与有关食品业的有效通信渠道以便与政府部门分享关于故意污染事件的信息。在与公众进行通信联络时，一些工业机构制定了处理这种威胁的手段，拟定了处理这种情况的典型问题和答案。
防止故意食品污染的关键是提高对这种潜在威胁的认识。食品业与政府合作，最有条件通过执行基本安全和预防措施迅速处理这种威胁。政府食品安全部门可以提供必要指导和其它协调职能以协助食品业，如产品追踪和收回。
故意污染事件的紧急情况处理工作需要采用具体而全面监测的防备计划。牵头机构的职责，无论是处理医疗紧急情况的卫生机构，处理犯罪行为的执法机构，还是处理污染食品的食品安全部门，均需要作为该计划的一部分加以明确。食品污染威胁紧急情况处理计划需要公共卫生机构、政府执法机构、食品业之间的高度合作。食品安全机构可以协调追踪和食品收回，一般与食品业建立很好的联系，能够迅速制止不安全食品的流通。最后，发生事故之后的恢复阶段应当强调尽快恢复向市场提供安全食品。在这方面与食品业的密切工作关系也很有必要，以便向消费者保证事故已经解决。
只有少数发达国家采取了重要措施保护其粮食供应避免遭受故意污染。许多发展中国家刚刚开始采取行动。然而，及时采取最佳预防措施，但是考虑到自然、意外和故意污染的可能性，没有一个国家可以完全避免不安全食品所引起的公众健康紧急情况。由于世界粮食供应全球化，对于迅速发现事故，查明起因制剂和食品，迅速采取有效处理手段以制止和减少任何不利的健康和经济影响而言，国际协调工作日益重要。在21世纪对食品安全威胁，包括故意污染问题的管理，需要各国建立敏感而快速的警报系统，制定详细而经充分检验的防备计划，建立与有关国际网络有联系的快速有效紧急情况处理系统。
通过国际协调网络进行联络和分享信息，将提供及时风险评估和管理。与世卫组织、粮农组织和其它国际和区域组织关于故意污染事故方面的协调，应当视为加强国家处理所有食品安全紧急情况系统的一个组成部分。特别是，各国应当积极参加国际食品安全部门紧急情况网络，以作为建立国际通信联络及加强处理这一问题的必要能力的第一步。世卫组织目前正在编写国际食品安全部门紧急情况网络联络点手册，该手册将在防备和处理故意污染事件方面提供实际指导。
最后，重要的是认识到，虽然各国必须处理故意污染引进的对其食品生产系统的所有可能威胁，但是需要为比较传统的食源性疾病暴发，包括大量零星个案的所谓的“静寂的流行”，保留资源。这些传统疾病的暴发目前正在引起健康和发展方面的严重问题，特别是在发展中国家。这又强调需要确保全面考虑食品安全的预防和处理系统，无论其暴发源如何。
1 第五十五届世界卫生大会第53.15号决议，世界卫生组织，日内瓦（2002年5月18日）
2 食物恐怖主义：关于建立和加强预防和处理系统的准则，可从以下网站下载： http://www.who.int/foodsafety/publications/fs_management/terrorism/en/，并可向世卫组织食品安全部要求提供书面材料，CH-1211，瑞士日内瓦27
3 世卫组织全球食品安全战略（可提供世卫组织六种官方语言的版本）http://www.who.int/foodsafety/publications/general/global_strategy/en/（2002）
4 确保食品安全和质量。关于加强国家食品质量控制系统的准则。粮食和营养文件第76号，粮农组织代表粮农组织/世卫组织，罗马（2003）
5 供食品业考虑的具体措施。恐怖主义食物威胁：关于建立和加强预防及处理系统的准则附录，世卫组织食品安全部，日内瓦（2002）
6 对食品加工者和分配者的通知，关于加强安全的建议。加拿大食品检验署，http://www.inspection.gc.ca/english/ops/secur/protrae.shtml.
7 对零售商的通知，关于加强安全的建议。加拿大食品检验署。http://www.inspection.gc.ca/english/ops/secur/retdete.shtml.
8 对畜牧活动的通知，关于加强安全的建议。加拿大食品检验署。http://www.inspection.gc.ca/english/ops/secur/livebete.shtml-
9 食品安全和粮食安全：其它风险管理系统办法。食品安全和食用营养中心食物和药品管理署，哥伦比亚特区华盛顿（2001年11月）
10 工业、食品生产者、加工者、运输者和零售商指南：粮食安全预防措施指南。食品安全和食用营养中心食物及药品管理署，哥伦比亚特区华盛顿（2002）http://www.cfsan.fda.gov/~dms/secguid.html.
11 工业、进口商和文件员指南：粮食安全预防措施指南。食品安全和食用营养中心食物及药品管理署，哥伦比亚特区华盛顿（2002）http://www.cfsan.fda.gov/~dms/secguid2.html.
12 卫生部门紧急情况防备指南，世卫组织（1998），http://www.who.int/disasters.
13 美国生物恐怖主义的公众健康防备，A.S. Khan，Morse和S. Lillibridge，Lancet，356:1179–82（2000）
14 http://www.who.int/foodsafety/chem/gems/en/
15 http://www.who.int/csr/outbreaknetwork/en/
16 http://www.who.int/foodsafety/fs_management/infosan/en/
17 ftp://ftp.fao.org/codex/reports/al27_41e_advance.pdf
18 对食品标准和安全事项进行风险情况交流。粮农组织/世卫组织联合专家磋商会报告。粮食和营养文件第70号，罗马粮农组织（1999）
19 http://www.who.int/emc-documents/tse/docs/whocdscsraph20018.pdf